草根组织的价值

“政府失灵理论”和“市场失灵理论”认为，草根组织分别能够弥补政府和市场在某些方面的不足，解决部分公共产品不足的问题，因此得以产生和发展。许多研究也表明，与政府部门和企业相比，草根组织具有很多的相对优势，比如，它们具有更大的灵活性，它们最具创新性，它们更贴近基层，它们集中关注社会弱势人群，它们的经济效率更高等等。“草根组织就像水，能够流到政府够不着的地方，弥补政府不足”，曾经参与5.12救灾的农家女的工作人员刘大庆如此形容草根组织的作用。其实，除了救灾，在解决其他社会问题方面，无论是教育、环保、卫生、扶贫还是社区发展等领域，草根组织都能够发挥其独有的作用。正因为如此，2010年4月，温家宝总理在《求是》上撰文指出，政府所应该满足的是社会的基本需要，其他非基本需求应该交给市场和社会解决。

草根组织资源困境加剧

然而，资源问题一直是影响草根组织发展的主要因素。长期以来，中国的草根组织严重依赖“洋奶”。2007年，成立了18年的北京红枫妇女心理咨询中心从南都基金会中标获得8万元项目资助款，这是红枫得到的第一笔境内资助。2010 年，北京慧灵得到残联资助的8万元，是至今已成立12年的北京慧灵得到的唯一来自政府的资助。

近年来，境外捐赠急剧减少，而本土“母乳”又没有跟上，草根组织生存日益艰难。西部阳光教育基金会在“2011年教育公益组织年会（广州）”调查发现，与会的150家教育公益组织中，曾经有63家接受过国际资金资助，2011年已经结束资助或2012年将要结束资助的约有近30家。2012年初，秦巴山区七家乡村公益发展组织向基金会中心网发出了《秦巴山区七家乡村公益发展组织生存状况的情况报告与联合呼吁》。《报告》中说：“我们七家机构的建立与前期的发展，均与国际机构的支持和推动是分不开的，近年来国际公益支持机构快速退出中国社会，本土支持民间公民社会发展的基金会极其有限，特别是对乡村民间公益组织的支持就更是寥寥无几，而集中了大量公益资源的国内大型的公募基金会，他们的资源基本上只在体制内运行，又完全与我们民间公益组织无缘。”《报告》呼吁中国的基金会多支持草根组织的发展。

“洋奶”减少与“母乳”不足，草根组织发展受阻

草根组织资源缺乏的原因很多。首先是“洋奶”在减少。随着中国经济的发展，境外资助机构认为中国富裕了，不再缺钱，从而减少了对于中国的资助资金。美欧金融危机对于国际机构的筹款也有一定的影响，相应影响了国际机构对中国草根组织的资助。中国政府对于草根组织接受境外资金也加强了管理，草根组织获得境外资金难度加大。比如，《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（汇发2009-63号）规定捐赠方和受赠方要现场公证捐赠协议，这是不现实的；《通知》要求草根组织从银行提款时要出示“境外非营利性机构在境外依法登记成立的证明文件”也是不可行的，很多境外非营利机构注册为企业，难以证明为非营利组织，何况很多捐款直接来自于境外企业。此外，政府其他诸多限制使在华国际NGO生存环境艰难，有的机构干脆就退出了中国，留下的在资助草根组织时也是困难重重。如《云南省民政厅关于对在滇境外非政府组织开展备案事项的公告》（2010年2月9日）规定国际机构在华活动需“经业务指导单位审查同意”、“与我省有关组织（公益性事业单位、社会团体、基金会、民办非企业单位）合作”，基本断绝了工商注册的草根组织得到资助的可能。

其次是“母乳”供应不足。中国的公益捐款原本就有限，而就这有限的公益资源，绝大部分还被政府拿走（2011年3月28日，陕西神木省委省政府举行慈善晚宴，一晚即筹款38亿元），或者通过公募基金会、慈善总会、红十字会等公募机构回流到了政府。邓国胜研究发现，2008年汶川地震760亿社会捐款8成流入了政府。据中民慈善捐助信息中心《2011中国慈善捐助报告》统计表明，2010年，中国各类捐款共871亿元，其中各级民政部门、党政机关、人民团体、慈善会系统、红会系统共接受了近60%；基金会接受了约35%，其中公募基金会的捐款大部分以项目方式进入政府；还有些捐款由学校、文化、体育、艺术类单位接受；最终草根组织得到的捐款微乎其微。2004年以来，非公募基金会快速发展，已达1400多家，捐赠资金暴涨，但是绝大部分非公募基金会并没有定位为资助型基金会，而是自己运作项目，让满怀期待的草根组织感到相当地失望。民政部以及北京、上海、深圳等地开展的政府购买服务，基本上把工商注册的草根组织排除在外，令草根组织也得不到政府资金的支持。

“洋奶”已断或将断，本土“母乳”又供给不足，草根NGO如果不关门，就只能以极低的薪酬维持，无法进一步发展。不少怀抱理想进入NGO行业的年轻人，面对理想和面包二者不可得兼的尴尬，为生活所迫只好选择离去。云南、四川、甘肃都传来消息，一些坚持发展了10来年的农村服务组织和环保组织开始关门。

突破资源困境，构建健康的公益产业链

从公益产业链的视角来看公益事业的发展，理想的公益产业链应该是这样的：基金会、政府、企业等资金所有者处在产业链的上游，为资金的提供者；中间是支持性机构，为基金会和草根组织的支持者；草根组织处于公益产业链的下游，是公益服务的提供者，直接提供公益服务，解决社会问题，满足社会需要。草根组织就像是一个资源转化器：基金会、企业、政府、社会的公益资金通过草根组织的专业的服务，传递给服务对象，最终实现了公益资金的价值。

目前，中国的公益产业链显然很不理想。南都基金会理事长徐永光最早对中国 NGO的资源配置进行了系统的研究和阐述，他指出，中国企业和公众的捐款，绝大部分要不直接捐给了政府，要不就通过公募机构流向了政府，几乎成了弥补政府公共投入不足的“二道税”。他提出了公益资源配置的愿景：政府退出对民间公益资源的垄断和控制，公众、企业、公募和非公募基金会的捐款，应该大部分流入草根组织，支持他们的社会服务；政府也应该通过购买服务的方式为草根组织提供资源；草根组织也要具备一定的创收的能力（包括服务收费或者采取社会企业的方式）。如此，则公益资源配置优化，健康的公益产业链将形成。

然而，要优化资源配置，突破草根组织资源困境，实现徐永光先生“构建健康公益产业链”的愿景，还有很长的路要走，涉及到政策环境、基金会转型、草根组织能力提升等方方面面的问题。

首先，需要有相关政策的改变，包括：

第一，取消双层管理规定，开放注册，解决草根组织合法性的问题。草根组织的发展首先需要法律地位，应通过简单明了、简捷方便的法定程序，确定草根组织的法律地位，保障它们应有的权利。应该尽快修订有关法律法规，特别是《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》，取消双层管理规定，重申《宪法》规定的公民结社权利，明确登记注册是公民实现结社权的法律形式，简化登记管理程序，解决草根组织登记难的问题。通过登记注册赋予社会组织合法地位，而从法律和政策上对其行为进行规范和制约。

第二，给予草根组织平等的公募权。目前只有公募基金会和部分社团具有公募资格，而草根组织不能公募。广东、江苏等若干地方慈善条例允许草根组织申请开展特定的公募活动，但这个公募权是缩水的，并不是平等的公募权。应该给予草根组织平等的公募权力，让公众可以自主选择给谁捐款，而不是只能捐给有限的几家公募基金会。这不仅有利于草根组织募款，而且有利于社会组织的优胜劣汰。

第三，进一步落实和完善草根组织税收优惠政策。实行普惠制，给草根组织以同等的税收优惠政策，包括捐赠税前扣除资格，让公众、企业向草根组织的捐款也可以税前扣除；收入免税资格（免交企业所得税）；免缴营业税等。通过平等的税收优惠政策，来促进草根组织的发展。

第四，建立政府购买服务制度。建立全国性的政府购买草根组织服务的制度，中央政府和地方政府都将购买草根组织服务资金列入政府财政预算。政府购买服务时，应该一视同仁地对待官方背景社会组织、民间社会组织和工商注册的非营利的草根组织，通过竞争机制，提高资金的使用效率。

第五，取消政府对于草根组织接受境外捐款的不合理的限制。

其次，大部分有条件的基金会逐渐转型为资助型基金会，成为支持草根组织的公共筹款机构。徐永光认为，经过多年的发展，公募基金会采取一边面向企业、公众筹款，一边通过政府体制花钱的运作方式已经得心应手，甚至产生了路径依赖。想让基金会转型，如果内无动力、外无压力，将是十分艰难的事情。但是无论如何艰难，都必须迈出这一步。公募基金会的转型，既需要内在的动力，也需要外部的压力。广东省政府已提出了包括公募机构在内的社会组织去行政化、去垄断化的改革方向，并且已开始实施。希望广州的探索能够为全国推广积累成功经验。

与此同时，我们欣喜地看到，越来越多的政府背景的基金会开始主动与草根组织合作，创新资助模式。中国社会福利基金会、中国人口福利基金会、中国扶贫基金会、中国儿慈会等，通过资金支持、项目招标、设立专项基金等方式支持草根组织的发展。中国青基会今年将拿出1300万的自有资金，资助草根组织的发展。此外，深圳壹基金、上海联劝、上海仁德等民间公募基金会也都把支持民间组织的发展作为重要的使命。

资助草根组织的非公募基金会也在逐渐增加。南都基金会2007年甫一成立就定位为支持民间公益的资助型基金会。成立伊始，主要采取项目公开招标资助的方式，支持草根组织实施“新公民计划”公益项目；2008年汶川地震后，又实施 “灾害救援和灾后重建计划”，支持草根组织参与救灾和灾后重建。2010年，南都基金会在项目资助的基础上，又提出了战略性资助模式，把资助公益人才和机构发展作为重点，实施了银杏伙伴成长计划和机构伙伴景行计划。战略性资助具有资金数额大、资助周期长、资金使用灵活、资助对机构未来发展有重要影响等特点，解决了以项目为本资助方式导致的“盐水效应”，使资金能够起到杠杆作用，发挥更大的效益。2011年，阿拉善SEE基金会制定了新的战略，从战略层面资助环保NGO的发展。2012年，友成基金会也开始以项目招标方式资助草根组织。

基金会与草根组织的合作，发挥了各自的优势，实现了双赢。然而，目前中国2600多家的基金会中，资助草根组织的基金会还太少太少，需要有更多的基金会加入到草根组织的资助者的行列中来，增加草根组织的资金来源。

最后，草根组织的能力也需要提升。草根组织要争取自由竞争的环境，包括合法的身份，平等的公募权和税收优惠政策，但有了自由竞争的环境并不代表一定能得到资源，还需要自身能力的提升；草根能力不足也会影响到基金会对资助草根组织的积极性。正如伯尔基金会环境与能源项目经理陈冀俍在《公众为什么要捐钱给NGO？》（《青年环境评论》，2012第二期）一文中所言：“在一个自由竞争的环境中，让公众给NGO捐款的最重要条件，是这个机构有公众所认同的价值观、公众所信任的方法论和执行能力，同时还要有传播这些信息的传播能力；其次是规范，公开透明的财务制度；最后是便捷的捐款渠道和捐款后的跟进服务。”

对于草根组织突破资源困境而言，政策环境、基金会的资助和自身能力这三者是相互联系、相互影响的，但是政策是核心：草根组织具有平等的公募权和税收优惠政策，才有可能主动募集到更多资源，打破公募机构对资源的垄断，促进良性竞争；草根组织有了合法性，才能获得了政府购买服务的资格；草根组织资源增加了，才有条件进一步吸引人才，提升自身专业性和各方面的能力。

衷心期待草根组织的政策环境早日得到改善，更多的基金会转型为草根组织的资助者，草根组织资源困境早日得以突破，构建健康公益产业链的愿景早日实现！

作者：刘洲鸿 南都公益基金会秘书长 原文刊登于《社会创业家》2012年5月刊《盲钱！忙钱！》专题。