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南都观察
陆铭:城市管理要“对事不对人”
陆铭,上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任 2019-04-26

公共政策制定的理性、效率和公平原则是理想主义的,但理想的意义不在于它能够被立即实现,而在于它能像北斗星一样指明方向,让整个社会知道该往哪儿走,不要越偏越远,甚至倒退。


很多事情的发生有它的规律,我们要做的是尊重科学和规律,而不是以我们的好恶去看待它、以我们的利益去衡量它、以我们的权力去扭曲它。


我的一位朋友刘伟伟专职从事着一个公益项目,叫“太阳花”,致力于为上海5-12岁的进城务工人员子女提供丰富多样的社区教育资源,以填补其在家庭、学校、社区教育中与普通城市孩子的教育差距。这个项目的一项日常活动就是,通过放学后和周末的学业辅导及课余活动帮助外来人口的随迁子女融入城市。


在“太阳花”项目的宣传材料上,印着这样一段话:“我们认为所有的孩子都享有平等教育的机会和权利,健康地成长。这就意味着我们需要帮助那些教育和家庭环境条件较差的进城务工人员子女争取更多他们需要的教育资源,在他们生长的社区中关心、陪伴他们更好地成长。


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▲ 太阳花在2012年发起太阳花音乐项目,通过为上海外来务工人员子女提供丰富多样的音乐兴趣教育资源,以填补其在家庭、学校、社区教育中与城市孩子间的教育差距。图为孩子们在太阳花学习吉他。© 太阳花


一段时间以来,我估计,刘伟伟和我一样心存忧虑,因为在北京等特大城市,地方政府又开始动用公共服务歧视的办法来控制人口,特别是对外来人口随迁子女的入学采取更严格的限制,这实际上相当于增加了外来人口在当地生活的成本。


我总觉得,在中国,一些公共政策的制定,实在是太急太草率。因此我想来个“小题大做”,就以针对外来人口的公共服务歧视为例,说说公共政策制定的理性、效率和公平原则。我知道这三个原则是理想主义的,但理想的意义不在于它能够被立即实现,而在于它能像北斗星一样指明方向,让整个社会知道该往哪儿走,不要越偏越远,甚至倒退。



▌理性:公共服务歧视的合理与不合理


“十二五”规划中提到,对暂时不具备在城镇落户条件的农民工,要改善公共服务,加强权益保护以流入地全日制公办中小学为主,保证农民工随迁子女平等接受义务教育,并与高中阶段教育相衔接。


从这个目标出发,任何理由都不能支持地方政府通过教育权利的歧视来控制人口,这样的做法即使成功了,也只能是增加城市的失学儿童,或者是把已经达到6100万的留守儿童数字再提高。


退一步说,在转型期,由于公共服务的享受权仍然与户籍身份挂钩,同时,在公共服务供给不可能短期内快速增长的情况下,改革不能在一夜之间取消户籍与公共服务的挂钩,因此,户籍的转换或者特大城市实施的积分落户制度就必须设置门槛,形成对于一部分人的事实上的公共服务歧视。那么,这样过渡时期的“歧视”应该遵循什么原则?这就要本着理性原则,尽量将仅仅为公共服务而流动的人口识别出来。


从理论上来说,劳动力迁移主要基于两种因素。一种是纯粹的经济动机,即为了更高的收入和更好的就业机会,而另一种则主要是为了城市的公共服务和其他自然禀赋,比如环境和气候。


在很多时候这两种因素在决定劳动力迁移方向的时候是混在一起的,但是其中也可能有一部分人仅仅是为了获得大城市的公共服务而迁移的。这些人来到大城市购买住房,会抬升当地的住房价格等生活成本,而生活成本的提高则会在边际上影响那些为了就业而进入城市的人的选择,从而使得经济增长受损。


因此,政府可以通过一定的办法来识别出仅仅为了公共服务而迁移的人群。其中,最好的办法就是认为有就业记录和社会保障记录的人群是以就业为主要目的的迁移人群。虽然这一标准并不完美,却是现行条件下能找到的最好指标。


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▲ 2018年5月,海口东湖公园边举办一场“人才进海南”活动,帮助外来人口就业、落户。© 图虫


相反,政府不能主观臆断,根据劳动力的职业、行业以及经营规模来决定是否城市需要某些人群。


比如说,有一位在政府部门工作的朋友曾经给我发来她所在的区即将对大量外来人口“全面开展群租等五大专项整治”的消息,这一整治包括:群租整治;“六小行业”整治(包括小餐饮店、小食品经营店、小理发美容店、小旅馆、小公共浴室、小歌舞厅);“田间窝棚”整治;非法废品回收站整治;无证无序设摊整治……这一“整治”消息对每一类对象有精确到个位数的统计,有具体的整治指标,唯独不知道“整治”的含义是指“规范化”还是指“关闭”。


小餐饮、小食品经营店、小理发美容店、小旅馆等,这些之所以能够在城市里生存下去,本身就因为城市居民需要这样的服务。如果没有相关法律依据,仅仅根据上述特征来对外来人口进行清理,结果就必然是相应的服务价格会进一步提高,最后成本是由需要这些服务的城市居民和企业来承担的。


即使以就业和社保作为积分落户的条件,对过渡时期仍然未能转为当地城镇户籍的外来常住人口,也还是要往公共服务均等化的方向前进,而加大对外来人口的公共服务歧视则与此背道而驰。再退一万步,即使在公共服务短缺的情况下,要将地方政府提供的公共服务优先提供给本地户籍的居民,至少也不能阻止市场提供私立学校和幼儿园之类的机会。


如果既要维护户籍带来的特权,又要通过行政力量来控制人口,这样的矛盾永远得不到化解。正如我反复说的那样,当遇到人口流动带来的公共服务需求与其供给的矛盾的时候,一方面要通过增加公共服务的供给总量来缓解矛盾,而不应该通过限制人口的流入来回避问题;另一方面,要不断地减少户籍和公共服务之间的挂钩程度。


我们的城市管理者应该明白,人民出于对美好生活的向往而产生的需求,除非给社会带来了危害,否则,需求是错不到哪里去的,当供给出现短缺的时候,要多想如何去适应需求,增加供给,做“供给侧改革”。


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▲ 2017年,西安的一处街边理发店。© 图虫


▌效率:不要违背经济规律


党的十八届三中全会提到,要严格控制特大城市的人口,但是,我想有两点需要再次澄清一下。第一,即使要严格控制特大城市的人口,也并不是说特大城市的人口要减少。第二,十八届三中全会的报告中,在说严格控制特大城市人口之前,先说了市场要成为配置资源的决定性力量。而人口本身就是经济资源最为重要的构成部分,也是经济和社会发展的关键要素。


换句话来说,即便控制特大城市的人口,也必须以市场的手段来进行,而不能简单粗暴地以行政力量进行干预,更不是要违背市场力量,将控制特大城市人口理解为要减少特大城市的人口。


在总量上,未来随着中国城市化水平提高,仍然有大量的农村人口要进城。同时,即使在城市和城市之间也将经历一个人口在空间上重新配置的过程。人总是想往收入更高和就业机会更好的地方流动,这意味着,大城市和特大城市人口继续增长的趋势是不可逆转的。


当然,随着劳动生产率的提高,大城市也有一部分的产业所需要的劳动力会相应减少。比如在上海,原来有大量农业劳动力在郊区种植蔬菜,现在随着上海新建大型的农产品交易中心,并且在农业产业结构当中减少蔬菜的种植,相应的劳动力需求会大大减少。这样局部的、一些部门的劳动生产率提高带来的劳动力减少,是符合经济社会发展规律的。


但是在更多时候,政府并不知道什么样的产业是城市需要的或不需要的。给定城市的用地规划和住房供给之后,不同的劳动力和不同的产业将产生“竞租”行为,谁付的租金(价格)高,谁就留下来,不愿意付的就离开。这样的供给需求决定价格的机制是塑造城市产业结构的最优机制。即使在理论上我们可以预测,有一些并不特别受益于大城市的规模经济效应的行业可能最终将离开大城市——比如说,为大企业提供在线客服的呼叫中心——我们也仍然不知道,在什么样的时间点上这些产业该离开了。



▌公平:对事不对人的城市管理


价格机制虽然不是完美的,却是最公平的,因为价格对每个人都是一样的,它是“对事不对人”的。如果有人认为价格升高影响了低收入者的消费,那么,政府要做的是对收入差距本身进行调节,而不是直接去干预价格机制,再用行政性的手段来对人进行区分,让一部分人拥有特权。


短缺永远是价格太低时出现供小于求的现象,如果在偏低的价格之下,由政府来规定谁有权利来消费城市的资源,这才是不公平的。换句话说,城市管理政策只能针对行为,不能针对人。


今天很多公共政策涉及我们每个人的个人利益,或者涉及地方利益。根据美国政治学家罗尔斯的思想,在讨论公共政策的时候,如果要达到公正的结果,应该把每一个人放在“无知之幕”后面,不要成为利益相关者,但是这很难做到。


我想我们其实可以往回退一点儿,中国有一个古老的智慧可以用,那就是“己所不欲,勿施于人”。孔老夫子这个提法更加适合中国的语境,它并没有排除在公共政策讨论里你可以有一个立场,但是你发表对公共政策的观点和主张的时候,请注意“己所不欲,勿施于人”,不要把自己不喜欢的结果强加于别人。比如说,有些人主张农民工就地城镇化,或者不要进城,请他们不要再到特大城市来了,讲这样话的人应该问一问自己,为什么你不到小城镇或农村去呢?作为父母,如果有一个政策让你的孩子与自己分离,你怎么想?


人们不能做到“己所不欲,勿施于人”,根本上还是因为自己处在既得利益中。但是,我们要学会这样想问题:如果在你拥有既得利益时无法做到公正,那么,谁能保证在下一个公共政策的讨论中你不是既得利益格局的受损者呢?


事实上,在绝大多数情况下,公正的市场经济也是有利于效率的。中国今天面临两个方面的效率损失:第一是全局的效率——每个人都想自己,每个地方都想维护本地的利益,结果却损失了中国作为大国本应有的跨地区的资源配置效率;第二是长期的效率——百姓往往短视,政府官员的任期也短,更加强了政策的短期化。公共政策如果导致了效率损失,结果可能导致经济的竞争力下降,而这在全球化的时代是非常危险的。同时,制定公共政策如果不讲效率的话,实际上是对公共资源的浪费,是对纳税人的钱的浪费,而这种浪费对社会造成的损害可能比腐败更为严重。


有一次,好青年刘伟伟在我的微信朋友圈里留了个评论。这里,我借用一下,再合适不过:“很多事情的发生有它的规律,我们要做的是尊重科学和规律,而不是以我们的好恶去看待它、以我们的利益去衡量它、以我们的权力去扭曲它。”


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*本文经授权摘编自路铭教授《大国大城》一书。本文已加入“留言赠书计划”,优秀留言将有机会获得“社会主义核心价值观”书单内图书一本。