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南都观察
不科学的城市规划还不如没有规划?! 丨 南都观察夏季论坛
2019-09-10

2018年,国家提出《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》,提出我国城镇化进入快速发展与质量提升的新阶段,城市辐射带动农村的能力进一步增强,但大量农民仍然生活在农村的国情不会改变,迫切需要重塑城乡关系。其中提出统筹城乡发展空间、推进城乡统一规划,完善城乡融合发展政策体系等思路。


城市化和乡村振兴是未来发展的两个重要方向,城乡关系如何重塑?面对城乡发展的不平衡,我们是否还需要城市化,需要什么样的城市化?在南都观察2019年夏季论坛上,五位专家一起讨论了“我们还需要城市化吗”

以下为夏季论坛第三部分的现场实录,第一部分“为什么城市化”、第二部分“谁的城市化”已于上周刊出。


▌城镇化的后半程是城市群

 李小云 (论坛主持人,中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员):讨论了“为什么要城市化”“谁的城市化”之后,我们把讨论的主题转移到“城市群”这个新概念上——我们需要什么样的城市化?

 肖金成 (国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长)农村人口向外迁移,不是只到城市而不到城镇,城市和城镇都是农民迁移的方向。

三个人可以称为“群”,但三个城市不能形成城市群。城市群有以下基本特征:第一,由特定区域内相当数量的城市组成;第二,有一或多个大都市起核心的主导作用;第三,内部城市之间的联系越来越紧密。

之所以要规划城市群,是因为城市群内部的城市地理距离较近,联系密切,同时,城市之间的竞争也越来越激烈。城市越大,吸引力越大,产业、人口等资源都被吸引进来,我们谓之“虹吸效应”,这就抑制了周边较小城市的发展。比如保定市,距离北京、石家庄很近,城市条件不错,但吸引力远远小于北京和石家庄,保定的腹地实际上变为北京的腹地,所以很难发展起来。

我在河南做“中原城市群规划”时发现,开封虽然是八朝古都,但由于临近郑州,受虹吸效应影响,企业和人才更愿意到郑州去,甚至河南大学也希望迁到郑州。解决这种城市竞争的问题,就要明晰各个城市的比较优势,以此确定城市分工。比如,开封历史文化资源丰富,可以发展旅游、教育产业。

通过规划城市群,明确城市功能,才能实现分工互补,从而加强合作、调节产业布局。大城市吸引力强,也会出现负面效应,患上“城市病”。在我国,很多大城市为了吸引经济要素,通过政府承担土地成本,主动降低市中心地价,致使产业机构混乱。

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▲肖金成老师发言中。 © 南都观察

以京津冀城市群为例,《京津冀协同发展规划纲要》明确提出,疏解北京市的非首都功能,实现产业结构高度化。因此要通过规划,迫使大型批发市场和劳动密集型产业撤离北京,迁往地租成本、劳动力水平等要素更为适合的城市,为周边地区提供发展机会。


而且,在城市群里,小城镇的区位劣势在弱化,成本优势在强化。小城镇利用城市群内部网络化的交通体系,又依托自身本来低廉的地价、生活成本,能够吸引成本敏感型的产业落户,小城镇在城市群中也可以得到良好发展。


我有一个判断,只有在城市群里才能实现大中小城市和小城镇协调发展。在城市群中,服务业链条不断延伸,创造出更多的就业岗位,可以吸纳更多的农村人口。与此同时,人们对农产品的需求也会成倍扩大,农民收入不断提高,农村经济也能同步振兴。最终,小城镇发展为小城市,小城市发展为中等城市,中等城市发展为大城市。


在城市群之外,要发展区域性中心城市。改善中心城市的基础设施,提高其吸引力和承载力,并不断完善中心城市的功能,集聚产业、吸纳人口,扩大城市规模,从而带动周边地区发展。


 李小云 :如何管理城市群的人口,国内外有什么经验?

 段成荣 (中国人民大学社会与人口学院教授)国外已经有很多城市群了,可以为中国提供一定经验。在主要城市的发展过程中,全国性的人口会向其集中。上世纪六七十年代,国外曾出现过中心城市人口过度膨胀引发各种城市病的问题,因此后期又经历了郊区城市化和逆城市化。可以发现,中心城市的人口集中有规律性可循。依据这种经验,城市群概念的提出为下一轮的城市发展提供了更好的机遇。

如果说“人民日益增长的美好生活需要”和“不平衡不充分的发展”之间的矛盾是现阶段中国社会的主要矛盾,那么也可以说中心城市发展不充分、不能满足人民群众对城市美好生活愿望的问题依然存在。我认为,未来我国城市化首先要解决核心城市发展不充分的问题,“火车跑得快,全靠车头带”,只有进一步推动核心城市的发展,才能更好地促进整个城市群的发展。

 李小云 :陆铭教授提到,城市化未必会导致污染,在城市群的概念下,污染问题要怎么解决?

 陆 铭 (上海交通大学安泰经济与管理学院教授)大城市的很多问题出现在供给侧,没有把治理政策用足是主要原因。我们现在看到的人口和城市污染、拥堵之间的关系是怎样的?请大家看图。

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这八张图对应着城市级别与污染物排放,里面有三种情况:下面四张图1、3、4,人口规模和污染物的排放没有关系;上面四张图有关系,但关系非常弱;与人口规模关系比较强的是生活废水的排放量,呈正相关关系。但这种相关是单变量,如果把经济发展的两个指标(产业结构和经济总量)加入进去,所有跟人口规模相关的关系全都不见了。这说明城市污染不是人口本身带来的,而是由某些产业导致的。

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再来看关于拥堵的研究。这张图的横轴是城市人口规模,纵轴是通勤时间。我不否认两者是正相关的,即城市越大通勤时间越长。但这条线的斜率非常平,可以测算人口规模每增加1倍人均通勤时间仅增加10%,10%相当于通勤时间仅增加2分钟。大城市通勤时间长一是因为拥堵,二是因为通勤距离变长。

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从上图看,的确越大的城市越拥堵,但仔细看,中国最大的城市拥堵时通勤时间是通畅时的1.7倍,最小的城市也达到1.6倍。所以,并不意味小城市就没有拥堵。

在个别大城市,拥堵问题不是人多导致的,而是源于政府管理不足。现在城市管理的思路是通过控制“外地人”,解决城市问题。但实际上,外地人大多在城市里租房子,通勤时间很短。通过控制人口解决拥堵问题,既找错了病因也出错了药方。

 李小云 :城市群的边界还是农村,随着城市群概念的推进,城乡关系将如何演变?

 刘守英 (中国人民大学经济学院教授、院长):城市群有助于城乡关系稳定、平衡发展。城市群中不仅有城市的分工,也有城乡之间的分工,会形成更为良好的城乡关系。现实挑战是,中国很多地区由于多种原因可能无法形成城市群,在这些区域,城乡之间的不平等甚至错配现象会更严重。


▌如何规划我们的城市?

 李小云 :城市化过程出现的问题,和城市化本身关系不是很大,重要的是我们该如何管理、规划。我们有能力通过规划来推动和谐的、可持续的城市化吗?

 肖金成 :梁鹤年教授说,规划是一种信仰。规划有专业性,需要专业人士来做,也需要征求社会各界的意见,充分论证。规划带有主观意志,但人的认识有局限性,所以规划不能操之过急,不科学地规划还不如没有规划。

我们过去重视做城市内部规划,不管城市外部。这实际上是在规划过去,而不是规划未来。规划应是对未来的规划,能准确预测变化。我长期鼓励做空间规划,它是对所有的地方进行规划。规划要落地,要规划出城市的边界、农田的边界、生态的边界。规划的内容不能太多太细,有些部分要交给市场来实践。

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▲ 南都观察2019年夏季论坛“我们还需要城市化吗”现场。 © 南都观察

 李小云 :规划涉及到城市的发展,也涉及到城乡的关系。对城市的规划真的能有效引导城市发展吗?

 刘守英 :我觉得规划是特别可怕的事。城乡规划的核心是体现城市和乡村的特性,而不是完成技术指标。我们现在的规划是研究城市如何向外扩张,这不符合城市规划的本质。城市的特性是集聚和创新,乡村的特性就是景观。乡村振兴不是在乡村胡搭乱建,乡村要有美感。我看到这轮乡村振兴是有进步的,有些穷山恶水的乡村变成了青山绿水,道路整洁、信息通畅、人与自然关系变得和谐。乡村振兴不是搞多严密的规划,而是要做到尊重老百姓的意愿。

 李小云 :如何考虑人口规划呢?

 段成荣 :我梳理了一个城市从1954年开始几十年间的人口规划,发现这些规划目标没有任何一次实现过。我不赞成肖老师说规划需要专业的团队,专业团队可能在技术方面很专业,但对社会的运行、人口的运转、城市化过程等方面未必那么专业。人要城市化,对人口的规划必须遵循人口迁移的规律。

 陆 铭 :我同意段老师的看法,规划不能做得太死太细。现在发达国家的规划越来越虚,很多时候都只讲理念,这个趋势反映出,他们认知到人对未来的预测是有局限的。城市化发展需要规划,但是要建立在充分理解城市发展规律的基础之上,不能把中国的现象当规律,也不能把国外的规律当现象。规划有误是可以调整的,关键要看市场的反应,价格和短缺是非常重要的信号,它们可以表明人们对美好生活的向往是什么。我们要尊重市场经济,重视并顺从价格和短缺这两个信号,而不是反着来。